ERM: Gestión del riesgo de desastres
1.2 Gestión del riesgo de desastres
1.2.1 Introducción
El marco general de este libro se basa en
el enfoque de Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) promovido por las Naciones
Unidas a través de la Estrategia Internacional para la Reducción de los
Desastres - ISDR. Una de las premisas clave en este enfoque es que los
desastres no son vistos como eventos de la naturaleza en sí mismos, sino como
el producto de relaciones intrincadas que vinculan la estructura natural y
organizacional de una sociedad (UN-ISDR, 2005). Dada la magnitud de las fuerzas
físicas involucradas y la interdependencia socioeconómica humana sobre el clima
y el medio ambiente, es improbable que los impactos adversos de los eventos
climáticos sean totalmente eliminados. Aun así, los esfuerzos para comprender y
profundizar en las causas principales de los desastres indican claramente que
existe un alcance considerable, tanto a nivel macro como familiar, para manejar
la extensión y la naturaleza de la ocurrencia de desastres.
De hecho, los desastres podrían reducirse,
si no se prevenirse, en sus impactos a las personas y comunidades mitigándolos,
y la acción humana o la inacción a un alto riesgo y vulnerabilidad a los
peligros naturales podrían significar la diferencia (Birkmann, 2006). Las
sociedades humanas tienen, por lo tanto, la responsabilidad de identificar los
riesgos y factores que conducen a los desastres y decidir sobre las
intervenciones apropiadas para controlarlos o gestionarlos.
La evaluación del riesgo es entonces una
etapa central que, más que un esfuerzo puramente científico, debe verse como
una actividad colaborativa que reúne a profesionales, gestores de desastres
autorizados, autoridades locales y a las personas que viven en las áreas
expuestas.
La Reducción
del Riesgo de Desastres (RRD) se refiere al marco
conceptual de los elementos considerados con las posibilidades de minimizar
vulnerabilidades y riesgos de desastres en toda la sociedad, para evitar
(prevención) o limitar (mitigación y preparación) los impactos adversos de
los peligros, dentro del contexto amplio del desarrollo sostenible
La Gestión
del Riesgo de Desastres (GRD) puede describirse
como una serie de medidas que involucran a la administración pública, la
descentralización, el desarrollo organizacional e institucional (o el
fortalecimiento), las estrategias basadas en la comunidad, la ingeniería, el
desarrollo de asentamientos y la planificación del uso del suelo. También
toma en consideración las cuestiones ambientales como parte de las
estrategias de mitigación y reducción del riesgo
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1.2.2 Cambio en el paradigma
Las autoridades a veces pueden ignorar los
peligros, porque la exposición de los medios y la posterior asistencia de los
donantes después de un desastre tienen mucho más impacto en los votantes que la
inversión de fondos para la mitigación de desastres.
Decenio
Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales: 1990 - 1999:
El 11 de diciembre de 1987, en su 42 ° sesión, la
Asamblea General de las Naciones Unidas designó la década de 1990 como el
Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN).
La idea básica de esta proclamación del Decenio fue, y sigue siendo, los
inaceptables y crecientes niveles de pérdidas que continúan produciéndose por
los desastres, por un lado, y la existencia, por otro lado, de una gran
cantidad de conocimientos científicos y de know-how de ingeniería que se
podría utilizar efectivamente para reducir las pérdidas resultantes de
desastres.
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Figura 9. Cambio de paradigma en la gestión del riesgo de desastres. Desde un enfoque centrado en el peligro hacia un enfoque que reconoce la compleja interacción entre los peligros, la vulnerabilidad y la capacidad de las comunidades en riesgo. (fuente: Thea Hillhorst, Disaster Studies Wageningen.)
Las últimas décadas han sido testigos de un
cambio en el enfoque de 'recuperación y respuesta ante desastres' a 'gestión y
mitigación de riesgos'. El cambio también fue de un enfoque que estaba centrado
principalmente en el peligro como el principal factor causal del riesgo y la
reducción del riesgo mediante medidas de protección física para centrarse luego
en la vulnerabilidad de las comunidades y en las formas de reducirlas mediante
la preparación y la alerta temprana. Más tarde, también se les prestó más
atención a las capacidades de las comunidades locales y las estrategias locales
de supervivencia. La conferencia de Yokohama en 1994 puso en perspectiva los
aspectos socioeconómicos como componentes de la prevención efectiva de
desastres. Se reconoció que los factores sociales, como la tradición cultural,
los valores religiosos, la posición económica y la confianza en la
responsabilidad política, son esenciales para determinar la vulnerabilidad social.
Con el fin de reducir la vulnerabilidad social, y con ello disminuir las
consecuencias de los desastres de origen natural, estos factores deben
abordarse. La capacidad de abordar factores socioeconómicos requiere el
conocimiento y la comprensión de las condiciones locales, que, en la mayoría de
los casos, solo pueden ser provistas por los actores locales. Desde 1990 hasta
2000, el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres de Naturales
(DIRDN) y ahora su sucesora la Estrategia Internacional para la Reducción de
los Desastres (EIRD) enfatizan la necesidad de pasar de la gestión descendente
de los desastres y de un ciclo que enfatice la rehabilitación y la preparación
hacia un enfoque más integral que trata de evitar o mitigar el riesgo antes de
que ocurran los desastres y al mismo tiempo fomenta más conciencia, más
compromiso público, más intercambio de conocimientos y asociaciones para
implementar diversas estrategias de reducción de riesgos en todos los niveles
(ONU-EIRD, 2005). Este concepto más positivo se conoce como "ciclo de
gestión del riesgo", o "espiral", en el cual el aprendizaje desde
un desastre puede estimular la adaptación y la modificación en la planificación
del desarrollo en lugar de una simple reconstrucción de las condiciones
sociales y físicas preexistentes (ver figura 1.11).
La ISDR busca construir comunidades
resilientes a los desastres promoviendo una mayor conciencia de la importancia
de la reducción de desastres como un componente integral del desarrollo
sostenible, con el objetivo de reducir las pérdidas humanas, sociales,
económicas y ambientales debidas a desastres de origen natural y desastres
tecnológicos y ambientales relacionados. La Conferencia Mundial sobre la
Reducción de los Desastres se celebró en 2005 en Kobe, Hyogo, Japón, y adoptó
el Marco de Acción de Hyogo 2005-2015: Construyendo la Resiliencia de las
Naciones y las Comunidades ante los Desastres. Las principales prioridades para
la acción se indican a continuación.
Marco de
acción de Hyogo 2005-2015.
Prioridades para la acción:
1. Asegurar que la reducción del riesgo de desastres
sea una prioridad nacional y local con una sólida base institucional para la
implementación;
2. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de
desastres y mejorar la alerta temprana;
3. Utilizar el conocimiento, la innovación y la
educación para construir una cultura de seguridad y resiliencia en todos los
niveles;
4. Reducir los factores de riesgo subyacentes;
5. Fortalecer la preparación para desastres para una
respuesta efectiva en todos los niveles.
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Figura 10. El ciclo del desastre "tradicional" y el papel de la evaluación del riesgo
Una estrategia general para la reducción
del riesgo de desastres primero debe establecer el contexto y los criterios de
gestión de riesgos, y caracterizar las amenazas potenciales para una comunidad
y su entorno (peligro); en segundo lugar, debe analizar la vulnerabilidad
social y física y determinar los riesgos potenciales de varios escenarios
peligrosos para, finalmente, implementar medidas para reducirlos (ver Figura
1.11). El objetivo final, la reducción del riesgo de desastres en el presente y
el control del riesgo de desastres futuro, debe lograrse combinando medidas
estructurales y no estructurales que fomenten la gestión de riesgos como un
concepto integrador y práctica que son relevantes e implementadas durante todas
las etapas del proceso de desarrollo de una comunidad y no solo como una
respuesta posterior al desastre. La gestión del riesgo de desastres requiere
una comprensión profunda de las causas fundamentales y los factores subyacentes
que conducen a los desastres a fin de llegar a soluciones que sean prácticas, apropiadas
y sostenibles para la comunidad en riesgo (ONU-EIRD, 2005).
Evidentemente, gestionar el riesgo de esta
manera requiere un enfoque consensuado y colaborativo. La ONU-EIRD ha abogado
ampliamente por nuevas formas en que las autoridades, las comunidades, los
expertos y otras partes interesadas diagnostiquen conjuntamente los problemas,
decidan los planes de acción y los implementen.
En otras palabras, está surgiendo una nueva
ética de la gestión del riesgo de desastres, basada en el "consentimiento
informado" en oposición al paternalismo. La evaluación del riesgo como
punto de partida para futuros procesos de gestión del riesgo debería ser a su
vez una actividad multifacética destinada a integrar la probabilidad y las
posibles consecuencias de un evento con interpretaciones subjetivas
(percepciones) de actores heterogéneos e interactivos.
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